El documento de 258 páginas publicado en mayo de 2016 fue elaborado por Hugo Altomonte y Ricardo J. Sánchez, ex-Director y Oficial a Cargo, respectivamente, de la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL.
El libro sostiene que la región requiere una nueva gobernanza de los recursos naturales que asegure que los beneficios de su explotación sean sostenibles, que haga un aporte concreto al desarrollo pleno y que contribuya a disminuir las desigualdades existentes.
Observa que la gobernanza vigente de los recursos naturales no ha logrado llevar a la región a un proceso virtuoso para el aprovechamiento sostenible de esa riqueza.
Considera que el desafío del desarrollo en América Latina y el Caribe es trascendental, por las diferentes dimensiones que lo componen, sus objetivos e instrumentos y los obstáculos que lo condicionan.
En el caso de los recursos naturales no renovables, el desafío de la gobernanza es aún mayor, debido a su propia naturaleza de recursos agotables, que exige un tratamiento en extremo cuidadoso, que atienda a los criterios más apreciados del desarrollo sostenible y considere las necesidades de las generaciones futuras como un componente esencial de las decisiones.
El libro contiene un prólogo e introducción y cuatro capítulos: I. La importancia de los recursos naturales y su gobernanza en América Latina y el Caribe. II. El auge de los precios internacionales de las materias primas. III. La experiencia regional en el uso de las rentas de los recursos naturales. IV. Conflictos relacionados con los recursos naturales.
En seguida reproducimos el prólogo de la publicación escrito por Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL):
Prólogo
La gobernanza de los recursos naturales emerge hoy como uno de los desafíos cruciales del desarrollo en América Latina y el Caribe.
Los recursos naturales han desempeñado un rol clave para la región. En muchos de nuestros países están en la base del impulso del bienestar, el progreso y el crecimiento. Al mismo tiempo, han sido también la plataforma principal de la formación de las élites asociadas a la generación de rentas extraordinarias y la fuente habitual de escenarios conflictivos en el seno de las comunidades, los pueblos indígenas y los diversos grupos de la sociedad civil, así como el fundamento de la preservación y la conservación del medio ambiente.
A lo largo de América Latina y el Caribe, los recursos naturales irrumpen en el territorio de lo simbólico, y su huella permea la constitución de identidades, idearios políticos e imaginario social. Comunidades enteras, a escala nacional y local, cifran en la existencia y diversidad de dichos recursos expectativas auspiciosas de futuro económico y movilidad social, recrean el relato de un pasado de esplendor e imaginan un futuro preñado por la abundancia restaurada.
La preocupación por los recursos naturales ha estado presente, desde la perspectiva de la teoría económica, ya desde los economistas clásicos, incluidos los fisiócratas, que medían la riqueza de las naciones en términos del valor de las tierras, el agua y los productos agrícolas, entre otros factores.
América Latina y el Caribe cuenta con una importante dotación de recursos naturales, tanto renovables como no renovables, y en el caso de estos últimos resalta el posicionamiento internacional de sus reservas y su producción de minerales metálicos y de hidrocarburos.
La historia de la administración de esa riqueza dibuja algunos de los rasgos más acusados del rostro actual de nuestras naciones. En el recorrido de los últimos cinco siglos, podemos reconocer algunas fases características. Así, observamos cómo en la etapa colonial, pero también en otros momentos posteriores, regía el patrón de la extracción de los metales y su envío a la metrópolis.
Durante el siglo XX, algunos países de la región hicieron un aprovechamiento de ciertos recursos naturales como base para su industrialización. Sin embargo, en los últimos decenios se ha ido retornando a una gobernanza más elemental, caracterizada sobre todo por la provisión de recursos naturales para el resto del mundo basada en exportaciones sin mayor procesamiento y una administración de las rentas orientada principalmente a financiar el gasto de corto plazo.
En efecto, salvo escasas excepciones, las rentas provenientes de los recursos naturales se han incorporado a los presupuestos públicos de los países, cuyo habitual destino es cubrir las necesidades corrientes de la administración.
A partir de la década de 1970, se observaron ocasionales intentos de establecimiento de fondos de estabilización o aplicación de políticas anticíclicas que permitieran reducir la volatilidad de los precios internacionales de las materias primas. No obstante, no fue sino en la década de 2000 cuando algunos países de la región, a través de la implementación de leyes y normas, crearon fondos soberanos de inversión de largo plazo, financiados con las rentas provenientes de los recursos naturales. Buscaban así ahorrar una proporción de las rentas y canalizarlas hacia inversiones estratégicas, como el mejoramiento de infraestructura y programas específicos de educación y capacitación, así como acumulación de capacidades tecnológicas e innovación.
La existencia de fondos soberanos de inversión es aún escasa en la región y no configura todavía un cambio paradigmático en la administración de las rentas originadas en la explotación de los recursos naturales. Por el contrario, la mayoría de nuestros países han mantenido inalteradas sus políticas de administración de las rentas, al mismo tiempo que se han enfocado en tratar de captar montos mayores, a través de nuevos instrumentos fiscales.
En este marco, resalta el sector minero que, no obstante, su habitual régimen de tributación especial —impuestos sobre la renta y regalías—, hasta ahora no cuenta con instrumentos fiscales basados en el principio de progresividad, como los que existen en el caso del sector petrolero, a través de impuestos sobre las utilidades extraordinarias y otros impuestos.
Esta condición se hizo evidente durante el auge de precios que tuvo lugar entre 2003 y 2008, período en el que los países ricos en hidrocarburos, en general, captaron tanto mayores ingresos fiscales como mayores rentas, mientras que los países mineros, con la excepción de Chile, presentaron un gran aumento de rentas que no estuvo acompañado de mayores ingresos fiscales.
El modelo más extractivista de explotación de los recursos naturales ha estado acompañado hasta hoy por un modelo de gobernanza preponderantemente cortoplacista, incluso en los períodos de mayor bonanza relacionados con el auge de precios de los productos básicos. El uso tradicional de las rentas orientado al corto plazo resulta contradictorio con la propia naturaleza de los recursos en que se basan las actividades extractivas, ya que se trata por definición de dotaciones no renovables.
Por el contrario, se debería esperar que las rentas originadas por dichos recursos contribuyeran efectivamente, a través de la inversión pública en proyectos de largo plazo con alto retorno social, a generar condiciones más sostenibles para el desarrollo y para el bienestar de las generaciones futuras.
Esto demanda una gobernanza que tienda a reproducir el capital natural no renovable para convertirlo en un acervo de capital renovado, sostenible y de largo plazo, a través de la acumulación de capacidades productivas, tecnológicas y de innovación, basada en mejoras constantes de una educación pública de calidad, de la infraestructura y de los sistemas nacionales de promoción de la productividad en todos los segmentos industriales (por ejemplo, en las microempresas, las pymes y las grandes empresas).
Los países de América Latina y el Caribe han tenido dificultades para convertir los períodos de bonanza exportadora de sus recursos naturales en procesos de desarrollo económico de largo plazo.
Como resultado de una gran dotación de recursos y del extraordinario aumento de los precios registrado entre 2003 y 2013 —a pesar de su caída durante la crisis financiera internacional de 2008 y 2009—, se generó un incremento considerable de los ingresos de los países productores. Esto implicó desafíos para las autoridades económicas, enfrentadas a flujos crecientes de divisas provenientes de las exportaciones y a la necesidad de favorecer un impacto positivo de los ingresos fiscales.
Para los países productores y exportadores de productos primarios se reabrió así un debate internacional sobre el manejo adecuado de los excedentes generados y sobre el uso de estos recursos, ya sea a través del presupuesto central o del gasto descentralizado por medio de los gobiernos subnacionales, tema directamente relacionado con los procesos de descentralización fiscal. Al mismo tiempo, se elaboró una amplia literatura relacionada con el manejo macroeconómico de los flujos de rentas extraordinarias derivadas de la explotación de los recursos naturales para evitar sus efectos negativos, que conforman lo que se ha llamado una “maldición de los recursos naturales”.
Algunas de las manifestaciones de esta maldición se vinculan con la apreciación del tipo de cambio, que afecta a los productores nacionales (la denominada enfermedad holandesa), y también con el llamado rentismo (o pereza fiscal), consistente en que el sistema tributario tiende a depender de manera creciente de la renta volátil proveniente de las actividades extractivas, en lugar de procurar ampliar las bases tributarias internas y hacer el esfuerzo de instalar sistemas impositivos progresivos que aseguren la estabilidad de las finanzas públicas independientemente de la coyuntura de los precios internacionales.
Los impactos de dicha maldición producirían, en aquellos países que no cuentan con la capacidad institucional requerida para manejarlos, dos resultados: tasas de crecimiento económico menores que las de aquellos países que no poseen recursos naturales y una tendencia a la distribución desigual del ingreso nacional, lo que acentuaría la desigualdad social. De esta forma, frente a la llamada maldición de estos recursos han surgido diversos enfoques críticos —entre ellos el de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)— que enfatizan el rol clave de las instituciones en los países ricos en recursos naturales. Así, se afirma que no existe un problema de maldición, sino de mala gobernanza de los recursos naturales,
directamente relacionado con la deficiente calidad, en distintos grados, de las instituciones de algunos Estados en sus diferentes poderes (ejecutivo, legislativo y judicial) y en la coordinación entre sus distintos niveles (nacional y subnacional), así como entre los diversos organismos públicos involucrados en la regulación y en el seguimiento y monitoreo de normas y políticas.
En el presente libro se contrastan los lugares comunes que desde la ortodoxia y el dogmatismo se refieren a la relación entre la dotación de recursos naturales y el crecimiento económico, en una apuesta por desarticular viejos estereotipos y prejuicios en torno a la sustancia y el vínculo existente entre los recursos naturales y el progreso económico.
A lo largo de sus páginas, se argumenta sobre la importancia de institucionalizar el empleo de fondos de estabilización y de inversión, reglas macrofiscales y acumulación de reservas, y los variados mecanismos de ahorro destinados a atenuar los posibles efectos nocivos de la apreciación cambiaria sobre el resto de la economía en los períodos de auge y, paralelamente, acumular la holgura fiscal necesaria para mitigar el impacto en los períodos de precios bajos.
En un futuro cercano, nuestros países enfrentarán nuevamente el reto de captar e invertir de manera eficiente las rentas generadas como resultado del ciclo de precios —los que registran un nivel actual todavía superior al promedio histórico de los años ochenta, si bien su crecimiento se estancó— para lograr sus metas de desarrollo sostenible e inclusivo. Dicho desafío exige construir los acuerdos sociales y los consensos políticos necesarios para que los Estados puedan canalizar estas rentas efectivamente hacia nuevas inversiones en capital humano, infraestructura, innovación, ciencia y tecnología, y otras inversiones de largo plazo, resistiendo las presiones políticas de consumir los recursos extraordinarios en el presente.
Algunos países como el Brasil y Trinidad y Tobago, entre otros, han intentado aplicar diversos mecanismos de distribución de la renta de las industrias extractivas en que los recursos no son invertidos o gastados directamente por el gobierno central, como son los fondos de ahorro de largo plazo o fondos intergeneracionales, los programas de transferencias monetarias directas o inversión en capital humano y la distribución descentralizada o asignación directa de una parte de estas rentas a los gobiernos subnacionales, las municipalidades, las universidades o los institutos de investigación, entre otras modalidades. Otros países, como es el caso de Chile, han orientado una parte de las rentas a mecanismos instrumentales, como los fondos de estabilización y el Fondo de Innovación para la Competitividad.
En el libro se revisan las tendencias de precios y se abordan diversas interrogantes respecto al ciclo que afectó a los productos primarios, en particular el petróleo y los productos de la minería. Además de analizar los mecanismos que permiten asegurar la inversión eficiente de las rentas para sentar las bases de un proceso de desarrollo sostenible, se revisan también las tensiones que pueden producirse entre distintos ejes de dicho desarrollo.
La región demanda un cambio en el actual paradigma de explotación de los recursos naturales, mediante una gobernanza compatible con la sostenibilidad y la igualdad, a través de pactos sociales de amplia base en torno a objetivos que involucren a múltiples actores y que se desarrollen en un marco de equidad y transparencia.
América Latina y el Caribe precisa de una nueva gobernanza de los recursos naturales, que apoye exitosamente la puesta en marcha de un proceso de desarrollo sostenible, con igualdad. Para ello, se requiere la construcción de una visión común sobre la gobernanza, así como la discusión y el logro de un consenso en torno a un pacto por la gobernanza de los recursos naturales. Respaldar esa discusión, elaborar los argumentos que la funden, reconocer las lecciones que surgen de nuestras trayectorias previas y alimentar el debate público que la haga posible son los propósitos que animan el presente trabajo.
Alicia Bárcena
Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
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