Por Alicia Abanto*
1. Introducción
El Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro Peruanos (INDEPA) señaló en el 2010 que en el Perú existirían 77 pueblos indígenas. Asimismo, existirían hoy en día 57 lenguas indígenas andinas y amazónicas agrupadas en 18 familias lingüísticas. A nivel nacional, 4’045,713 de personas mayores de 3 años de edad aprendieron a hablar en una lengua indígena según el último censo nacional de población (quechua 83%, 11% aymara, 6% lenguas amazónicas)(1).
Entre los pueblos indígenas ubicados en la Amazonía (332 975 personas), los asháninkas y awajun son los más numerosos, pero en dicha región del país también existen diversos pueblos “en aislamiento” que viven en zonas del bosque tropical de difícil acceso, así como otros “en contacto inicial” que vivían en aislamiento y que han decidido salir de él y pasar a establecer contacto, sea esporádico o permanente, con otros indígenas o con mestizos y otros miembros de la sociedad nacional (2). En la zona andina los pueblos indígenas con mayor población son los quechuas, aymaras y uros.
Aunque la mayoría de los pueblos indígenas se encuentran en las zonas rurales, debe tenerse en cuenta que algunos grupos han migrado a las ciudades, conservando muchos de ellos aspectos de su identidad cultural originaria, pese a haber dejado sus tierras ancestrales.
Este valioso mosaico de diversidad cultural ha sido abordado legalmente de diferente manera en el país. Así, inicialmente algunos derechos indígenas fueron reconocidos en la Constitución de 1920, y a partir de ésta se empezó a forjar un diseño institucional para la atención de los pueblos indígenas por parte del Estado. Actualmente, la Constitución Política de 1993 garantiza el derecho fundamental a la identidad étnica y cultural; y además, contamos con un marco jurídico amplio respecto de un conjunto de derechos individuales y colectivos para dicha población. Sin embargo, el Perú todavía carece de una institucionalidad estatal indígena sólida – con peso político y capacidad técnica – capaz de desarrollar una gestión pública adecuada a las necesidades y demandas de este importante sector de la población.
2. Importancia de la institucionalidad
De acuerdo a la Declaración de Brasilia (3) señala que las políticas públicas indígenas se reflejan en la creación:
- de ministerios, viceministerios, agencias estatales y comisiones especializadas en los asuntos indígenas.
- de espacios institucionales, instancias y procedimientos de coordinación intersectorial de las políticas con incidencia en las poblaciones indígenas.
- de políticas específicas dirigidas a los Pueblos Indígenas, en materia de salud, educación, fomento productivo, habitabilidad, tierras, acceso y gestión de recursos naturales, entre otras.
- de mecanismos de financiamiento de las políticas indígenas.
- de nuevos enfoques conceptuales y metodológicos, y la creación y aplicación de procedimientos y estrategias de intervención más o menos pertinentes y particularizadas a la realidad indígena, a través de la definición e implementación de planes, programas y/o proyectos de diverso alcance, naturaleza y contenidos”.
En América Latina, las propuestas más recientes sobre institucionalidad buscan que su finalidad sea transverzalizar la gestión de los asuntos indígenas en el conjunto de la gestión pública de los diversos sectores y políticas públicas. De un tiempo a esta parte, este esfuerzo ha empezado a tomar forma a través de dos mecanismos diferentes y complementarios. Por un lado, se han empezado a crear instancias y mecanismos de coordinación de diversos sectores y agencias estatales para que sus políticas y acciones programáticas se orienten a la atención de los pueblos indígenas. Un ejemplo de ello en Perú es la creación de la Comisión Multisectorial para la Protección de los Pueblos Indígenas en Aislamiento y Contacto Inicial del Poder Ejecutivo. De otro lado, las agencias estatales sobre las que recae el diseño, ejecución o coordinación de políticas sectoriales de diverso orden y naturaleza (educación, salud, etc.), han empezado a crear en su interior, espacios de diversa jerarquía (direcciones, jefaturas, etc.), especialmente consagrados a velar por la incorporación de los asuntos indígenas en el quehacer sectorial. Un ejemplo de ello en el Ministerio de Ecuación es la Dirección General de Educación Intercultural Bilingüe y Rural (4).
En tal contexto, la existencia de una entidad rectora en materia indígena, que tenga la facultad de formular, aprobar, ejecutar y evaluar políticas para transverzalizar la incorporación del enfoque intercultural en las políticas sectoriales resulta absolutamente necesaria.
Por su parte, el convenio 169 de la OIT de 1989 y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007 prescriben la necesidad de que los estados cuenten con una institucionalidad que logre una acción sistemática y coordinada de cumplimiento de los derechos de los pueblos indígenas.
Con dicho fin, el Congreso de la República aprobó la Ley N° 28495 (abril del 2005), a través de la cual se creó el Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afro peruano (INDEPA), como ente rector en materia de políticas públicas a favor de los pueblos indígenas. Lamentablemente, dicha instancia ha sido sujeta a una serie de medidas inadecuadas para su desarrollo institucional, hasta que durante el año 2010, fue adscrito y absorbido por el Ministerio de Cultura, nuevo ente rector para las políticas públicas indígenas.
3. Historia de la institucionalidad indígena
Luego de que la Constitución Política de 1920 reconociera ciertos derechos indígenas, en 1921, se creó la Sección de Asuntos Indígenas en el Ministerio de Fomento, el cual promovió el Comité Pro-Derecho Indígena “Tahuantinsuyo”. Al año siguiente, se fundó el Patronato de la Raza Indígena (dependía del Ministerio de Fomento), que debía proporcionar un marco legal para la atención de los reclamos de las comunidades.
En 1935, se estableció que la Dirección de Asuntos Indígenas, que pertenecía al Ministerio de Fomento, pasara a formar parte del Ministerio de Salud Pública, Trabajo y Provisión Social (5). Luego, en 1942, se estableció que la Dirección de Trabajo y Asuntos Indígenas pasaría a ser parte del Ministerio de Justicia y Trabajo (6).
En 1949, se creó el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas (7) . Años después, ya en 1965, se modificó el nombre del ministerio por Ministerio de Trabajo y Comunidades (8). En 1968, se modificó nuevamente la denominación por Ministerio de Trabajo, el cual tuvo la función la promoción económica, social y cultural de la población indígena (9).
En 1969, mediante Decreto Ley Nº 17524, Ley Orgánica del Ministerio del Trabajo, se estableció la Dirección General de Integración Indígena.
En 1981, el Instituto Indigenista Peruano se convirtió en un organismo público descentralizado, adscrito al Ministerio de Trabajo y Promoción Social. Luego, en 1986, esta entidad fue adscrita al Vice Ministerio de Promoción Social (10).
Posteriormente, en 1990, se integró el Instituto Indigenista Peruano a la Dirección General de Comunidades Campesinas y Nativas del Ministerio de Trabajo y Promoción Social (11).
En 1992, se dispuso la transferencia del Instituto Indigenista Peruano al Ministerio de Agricultura (12) . Un año después, dicho Instituto fue adscrito como un órgano dependiente del Viceministerio de Agricultura (13).
En 1996, el Instituto Indigenista Peruano fue absorbido por el Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (Promudeh), (14) y en su lugar se instauró la Unidad de Programas para Poblaciones Indígenas (UPPI), dependiente de la Oficina de Desarrollo Productivo, que a su vez integraba la Gerencia de Desarrollo Humano (15).
En 1998, se estableció la Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (Setai) (16), como órgano de coordinación del PROMUDEH, dependiente del Despacho Viceministerial (17).
En 2001, se constituyó la Comisión de Asuntos Indígenas (CAI), órgano multisectorial encargado de promover la adecuada articulación entre las demandas de las comunidades campesinas y nativas y la oferta de servicios por parte del Estado. Estuvo conformada por el Promudeh; Relaciones Exteriores; Justicia; Defensa; Educación; Salud; Agricultura; Energía y Minas; Industria, Turismo, Integración y Negociaciones Internacionales; Presidencia; dos representantes de las comunidades campesinas y dos representantes de las comunidades nativas (18).
Del 2001 al 2003, se creó la Comisión Nacional de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (Conapa)(19), dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. Se estableció que la Setai actuaría como Secretaría de la Conapa pero luego dicha instancia fue absorbida por Conapa.
4. La institucionalidad indígena reciente: el Indepa
En 2005, se creó el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA) como entidad que reemplazaría a la Conapa (20). Sin embargo, el 2007, se realizó la fusión por absorción del INDEPA al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), convirtiéndose en la Dirección Nacional de Pueblos Originarios y Afroperuanos (DGPOA)(21).
Ante las quejas de las organizaciones indígenas, el 13 de diciembre de 2007, el Congreso de la República dejó sin efecto la fusión del INDEPA al MIMDES, volviendo a ser un organismo público descentralizado (22). Posteriormente, el 1 de marzo de 2008, se dispuso la adscripción del INDEPA al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, pero esta vez en calidad de organismo público (23).
El 25 de junio de 2009, luego de los graves sucesos de Bagua, el MIMDES declaró en reorganización por 60 días al INDEPA (24), y días después se dispuso la constitución de una Comisión Sectorial encargada de evaluar, analizar y recomendar las acciones y medidas de reforma administrativa y de gestión del INDEPA (25).
El 10 de febrero de 2010, se decretó la adscripción del INDEPA a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)(26), que dos meses después lo calificó como un Organismo Público Técnico Especializado.(27) Cabe señalar que dicha medida recogió una recomendación formulada por la Defensoría del Pueblo a través del Oficio N° 532-2009-DP/PAD, posibilitando a su vez que el INDEPA cuente con un Consejo Directivo, que en su seno debía de incluir a los representantes de los pueblos indígenas y del pueblo afro peruano.
Finalmente, en julio de 2010, se creó el Ministerio de Cultura y el INDEPA quedó adscrito al Ministerio de Cultura (28), que lo absorbió luego de algunos meses (29). Por tanto, el INDEPA dejó de ser un Organismo Público Técnico Especializado y hoy es una Unidad Ejecutora del Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura (30) en el marco de su Manual Operativo Aprobado por RM. N° 006- 2011-MC (31).
Hoy en día, la Dirección General de Políticas de Inclusión de los Conocimientos Ancestrales y la Dirección General de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos son los órganos de línea del Viceministerio de Interculturalidad y de acuerdo a lo prescrito por el Decreto Supremo 001-2011-MC (Reglamento de Organización y Funciones ROF del Ministerio de Cultura) las funciones que tuvo el INDEPA cuando fue un Organismo Público Técnico Especializado pasaron a ser las funciones de las direcciones antes mencionadas (32). En conclusión, la Unidad Ejecutora INDEPA ya no es el ente rector en materia de pueblos indígenas desde la vigencia del nuevo ROF de dicho ministerio.
Como se aprecia, el INDEPA fue el ente rector en materia de protección de los pueblos indígenas del año 2006 al 2010 (33), periodo en el cual fue cambiando su ubicación dentro de la estructura del Poder Ejecutivo, atravesando además una serie de procesos de reorganización que debilitaron a dicha institución. Como ninguna otra, dicha entidad fue trasladada a tres sectores diferentes en distintos niveles, lo cual significó una permanente adecuación de los documentos de gestión a cada sector al que era adscrito, lo que disminuyó su capacidad de desempeño y cumplimiento de sus funciones.
Asimismo, la asignación presupuestal para el cumplimiento de las funciones asignadas alcanzó apenas los 7 millones de soles al año 2011, cantidad ínfima para la relevancia y complejidad de la protección de los pueblos indígenas.
Sumado a ello, el INDEPA no tuvo peso político por su bajo nivel de autoridad lo que limitó su influencia con los diferentes sectores y niveles de gobiernos. Asimismo, la entidad no contaba con capacidad técnica, por no albergar a personal con la experiencia profesional adecuada, por lo que tuvo una deficiente implementación de los mecanismos de protección de los pueblos indígenas.
Su absorción final por el Ministerio de Cultura constituye una oportunidad para construir una institucionalidad indígena adecuada en el país, pero ello dependerá de la adopción de decisiones adecuadas y estratégicas de gestión pública. Fortalecer la institucionalidad indígena es clave para el Poder Ejecutivo pues de ello depende la implementación y ejecución de políticas públicas claves para el actual gobierno como el cumplimiento de la Ley de Consulta Previa recientemente promulgada.
5. Retos del Ministerio de Cultura: nuevo entre rector de la institucionalidad indígena
Contar con peso político.- El peso político de las instituciones públicas peruanas encargadas de la política indígena ha sido siempre de tercer rango. Tanto la SETAI, como la CONAPA y el INDEPA no tuvieron peso político, para transversalizar el enfoque intercultural en la gestión pública del Poder Ejecutivo.
En tal sentido, el cambio reciente que otorga la responsabilidad al Ministerio de Cultura como ente rector de la política indígena es un gran oportunidad, que debe traducirse en acciones concretas que vayan más allá del papel.
El peso político que ostenta hoy el Ministerio de Cultura es relativamente más alto que el de los anteriores entes rectores en materia indígena, pero todavía es una institución de reciente creación que requiere orientar sus esfuerzos para asegurar su liderazgo dentro del Estado y a la vez ganarse la confianza de la población indígena.
Contar con capacidad técnica.- La capacidad técnica del ente rector en materia indígena ha ido variando a lo largo del tiempo. Por ejemplo la SETAI, con sus pocos recursos, logró enormes avances como en el caso de los resultados de la Comisión Especial Multisectorial para las Comunidades Nativas donde dicha entidad actuó como secretaria técnica junto con INRENA.
Por su parte, en general, el INDEPA no contó con personal especializado en materia indígena, salvo contadas excepciones. En consecuencia, incumplió sus funciones o desarrolló acciones de manera irregular. Por ejemplo, no implementó el Régimen Transectorial de Protección de los Derechos de los Pueblos Indígenas y su actuación fue justificadamente observada por las organizaciones indígenas. La correcta designación de profesionales especializados es vital para fortalecer la institucionalidad indígena.
Contar con participación de representantes de los pueblos indígenas en su gestión.- Los Pueblos Indígenas han venido reclamando al Estado una institucionalidad adecuada para atender sus demandas y necesidades, que considere un organismo que asuma la labor de formulación de políticas públicas y que además incorpore mecanismos de participación para dichos pueblos.
En respuesta a ello, la estructura básica del INDEPA consideró un Consejo Directivo que tendría representantes de los pueblos indígenas, pero la misma institución no facilitó su funcionamiento, revelando el escaso interés de los responsables para dar espacio a organizaciones indígenas en su gestión.
A fin de superar dicha situación, el Ministerio de Cultura debe garantizar la participación de los pueblos indígenas a través de una instancia adecuada para ello.
A manera de conclusión
Los largos años transcurridos desde el reconocimiento de los primeros derechos de los pueblos indígenas y la lucha persistente de éstos por obtener reconocimiento y respeto, exigen que el Estado asuma la responsabilidad de construir una institucionalidad indígena que tenga la capacidad real de velar por los derechos de los pueblos indígenas.
La reciente aprobación de la Ley 29785, Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas y originarios, reconocido en el Convenio 169 de la OIT, sin duda alguna exige el fortalecimiento de la institucionalidad pues si bien cada entidad del Estado debe realizar la consulta de las medidas que son materia de su competencia, será muy importante que el Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura, en su calidad de ente rector de los derechos de los pueblos indígenas, sea fortalecido con el fin de que lidere e impulse una política nacional de diálogo intercultural entre el Estado y los pueblos indígenas.
Asimismo, será necesario que el Congreso de la República, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Energía y Minas, entre otros sectores, dicten normas reglamentarias orientadas a facilitar el ejercicio del derecho a la consulta en sus respectivos ámbitos de competencia.
Notas:
(2) El Perú es uno de los siete países de América del Sur con presencia de pueblos indígenas en situación de aislamiento y en contacto inicial. Dichos pueblos presentan condiciones de extrema vulnerabilidad, principalmente en los aspectos inmunológico, demográfico y territorial, los que, de entrar en contacto con otros grupos humanos sin las medidas de prevención adecuadas, podrían sufrir graves afectaciones en sus derechos fundamentales. Ver mapa en
http://www.principal.indepa.gob.pe/galerias/mapas/mapa_reservas.jpg
(3) Zúñiga Navarro 2007.
(4) Ibídem, pp. 27-28.
(5) Ley Nº 8124.
(6) Ley Nº 9679.
(7) Ley Nº 11009.
(8) Ley Nº 15850.
(9) Decreto Ley Nº 17271.
(10) Resolución Ministerial Nº 334-86-TR.
(11) Mediante Decreto Legislativo Nº 568, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción Social.
(12) La Tercera Disposición Complementaria del Decreto Ley Nº 25927, Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo.
(13) Mediante Decreto Supremo Nº 029-93-AG.
(14) La Primera Disposición Complementaria del Decreto Legislativo Nº 866, la Ley de Organización y Funciones del Promudeh.
(15) En 1997, mediante Decreto Supremo Nº 001-97-Promudeh —Reglamento de organización y funciones del Promudeh—, se estableció que la Gerencia de Desarrollo Humano era la encargada de promover, ejecutar, coordinar, orientar y supervisar las políticas y programas en el campo del desarrollo humano sostenible dirigidos a elevar la calidad de vida de las personas y de las poblaciones indígenas.
(16) La Setai fue el órgano encargado de promover, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar las políticas, planes, programas y proyectos con enfoque de género para el desarrollo de las comunidades campesinas y nativas, respetando su identidad étnica y cultural y sus formas de organización.
(17) Mediante Decreto Supremo Nº 01-98-Promudeh.
(18) La Comisión de Asuntos Indígenas (CAI) contó con una Secretaría Técnica de Asuntos Indígenas (Setai), con las siguientes funciones: a) formular y proponer a la CAI las políticas, normas y lineamientos en los temas de su competencia; b) identificar y canalizar a los sectores competentes los intereses, necesidades y problemática de los pueblos indígenas; c) emitir opinión técnica en forma previa sobre las políticas de los sectores que pueden afectar a los pueblos indígenas; y d) informar a la CAI sobre el seguimiento y evaluación de las políticas aprobadas y los acuerdos suscritos por el Perú, y formular las recomendaciones técnicas para su mejor aplicación.
(19) Decreto Supremo Nº 111-2001-PCM, Decreto Supremo Nº 127-2001-PCM, Resolución Ministerial Nº 211-2001-PCM, Decreto Supremo Nº 083-2002-PCM, Resolución Ministerial Nº 082-2003-PCM, Decreto Supremo Nº 012-2003-PCM, Resolución Ministerial Nº 081-2003-PCM
(20) Ley Nº 28495 y Resolución Ministerial Nº 125-2005-PCM.
(21) Decreto Supremo Nº 001-2007-Mindes.
(22) Ley Nº 29146.
(23) Decreto Supremo Nº 001-2008-Mimdes.
(24) Mediante Decreto Supremo Nº 006-2009-Mimdes.
(25) Resolución Ministerial Nº 277-2009-Mimdes, del 22 de julio de 2009. Al respecto, la Defensoría del Pueblo, mediante Oficio N° 532-2009-DP/PAD, del 23 de septiembre de 2009, dirigido a la viceministra (e) de Desarrollo Social del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, recomendó que el Indepa sea reformado y fortalecido, a fin de procurar el cumplimiento de sus funciones.
(26) Decreto Supremo Nº 022-2010-PCM.
(27) Decreto Supremo Nº 048-2010-PCM.
(28) Ley Nº 29565. El Artículo 11° de la Ley de Creación del Ministerio de Cultura, Ley 29565, señala que el Indepa queda adscrito al Ministerio de Cultura.
(29) ¿Por qué el Ministerio de Cultura es el sector adecuado para el Indepa? En principio, debemos señalar que todas las entidades del Estado tienen el deber de brindar atención a los pueblos indígenas a través de políticas, programas y servicios. La necesidad de un ente rector (como el Ministerio de Cultura) obedece a que debe existir una entidad que lidere la aplicación transversal del enfoque de interculturalidad en la administración pública. Dicho ente rector puede albergar organismos especializados en los aspectos vinculados a su sector. Podemos observar un ejemplo similar con la aplicación del enfoque de desarrollo sostenible en la administración pública que es liderado por el Ministerio del Ambiente, sector que cuenta con el Sernanp como organismo especializado en la protección de las áreas naturales protegidas.
(30) Decreto Supremo N° 001-2010-MC del 24 de septiembre de 2010. Se aprobó la fusión por absorción del Indepa con el Ministerio de Cultura. De acuerdo con esta norma, a partir del 1º de enero de 2011, el Indepa queda fusionado al Ministerio.
(31) Con fecha 12 de enero de 2011, se aprueba el Manual Operativo de la Unidad Ejecutora 1368 MC-Indepa mediante Resolución Ministerial Nº 006-2011-MC. Esta recién creada Unidad Ejecutora tiene entre sus funciones dar continuidad a las funciones desarrolladas por el Indepa. En la práctica, se sigue presentando y actuando como el Indepa antes de la fusión.
(32) Con fecha 14 de mayo de 2011, se promulga el Decreto Supremo Nº 001-2011-MC, con el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones ROF del Ministerio de Cultura.
(33) Creado con la publicación de la Ley Nº 28495 como organismo rector de las políticas nacionales encargado de proponer y supervisar el cumplimiento de las políticas nacionales, así como de coordinar con los gobiernos regionales la ejecución de los proyectos y programas dirigidos a la promoción, defensa, investigación y afirmación de los derechos y desarrollo con identidad de los pueblos andinos, amazónicos y afroperuano.
Referencias Bibliográficas
Zúñiga Navarro, G. (2007). “Tendencias de la institucionalidad estatal y las políticas públicas respecto al desarrollo indígena en América Latina y El Caribe”. La Paz: Fondo Indígena
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*Alicia Abanto Cabanillas es jefa del Programa de Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo. Es abogada experta en derecho de los pueblos indígenas, consulta previa y prevención de conflictos socioambientales. La autora agradece los comentarios y aportes de Gustavo Zambrano al contenido de este artículo.
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